摘 要 联合国经常对地区冲突进行干预，干预的主要方式是调解和制裁。本文简要梳理了联合国对利比亚的两次干预，即2011年穆阿迈尔·卡扎菲政权被推翻的战争时期，以及2014-2016年利比亚在第一届选举后世俗政府与伊斯兰政府之间的内战时期。利比亚的案例说明，联合国制裁和调解之间的关系受到联合国安理会内部成员国利益的分歧影响。联合国机构缺乏能够有效约束成员国的机制来确保制裁和调解之间的互补。
关键词 联合国；全球治理；非洲问题；利比亚危机；安理会
第三方对冲突进行的干预表现为各种形式，包括制裁和调解。制裁是各国政府和国际组织在应对世界政治中的危机时最广泛使用的外交政策工具之一。本文将制裁定义为国家或国际组织有目的的、有组织的行动，旨在促使目标国的行为向特定方向转变。“制裁可能会引发意想之外的后果，这是因为制裁实施者对目标国的国情只有有限的了解”，“意外可能出现在制裁事件的时间上，也可能出现在制裁事件之后；而且对制裁实施者、目标国和周边国家都可能会产生负面的外部效应”。联合国制裁是应对国际和平与安全挑战的有力工具，制裁是授权使用军事力量的替代方案，但是军事行动也往往伴随着严格的制裁。
调解经常被视为解决冲突的主要手段。“调解”被Regan等人定义为“一种非胁迫性、非暴力和最终不具约束力的干预形式”。Nathan更明确地将其定义为“一个对话和谈判的过程，在此过程中，中立的第三方在两个或多个争议方的同意下，协助他们预防、管理或解决冲突，而不诉诸武力”。调解的核心是冲突各方自愿接受这一进程。第三方是进程的核心，但没有“强加结果的权力”。
除了单一的第三方调解，多方调解更加常见。多方调解是指“许多第三方试图协助任何特定冲突的和平谈判”。利比亚危机最初是由联合国单独调解的，联合国也一直在利比亚问题的调解过程中独占鳌头。但由于五常的不一致，后来一些国家单独进行了调解。也就是说，到后来，利比亚的调解过程已经成为一个多方努力的过程。
在多方调解中的协调是指“同步使用每个调解人在调解过程中掌握的资源的方法，以创造有助于成功解决冲突的激励措施”。在利比亚问题的调解过程中，安理会的各个成员国为了自己的利益，有效地冲淡了联合国的调解努力，联合国无法使它们采取相同的行动。因此，利比亚在多方调解中缺乏协调，使冲突的解决变得更为复杂。
（一）2011年利比亚战争的背景与联合国的介入过程
在2011年2月利比亚的反政府武装起义之后，由于担心卡扎菲政权的残酷镇压，而且卡扎菲政权可能已经构成种族灭绝罪和反人类罪,联合国安理会迅速采取了制裁措施。2011年2月26日，安理会五大常任理事国一致通过了第1970号决议，对利比亚实行武器禁运。此前，时任美国总统奥巴马从开始的反对介入利比亚转变到积极介入，并且已经签署行政命令对卡扎菲及其政府高官实施旅行禁令和资产冻结。第1970号决议还成立了一个制裁委员会，并将利比亚局势提交国际刑事法庭。
2011年3月10日，联合国秘书长任命约旦前外交部长阿卜杜勒·埃拉·穆罕默德·哈提卜（Abdel Elah Mohamed Al-Khatib）为驻利比亚特使。联合国秘书长责成哈提卜进行斡旋，“与利比亚当局、邻国、区域组织和其他利益攸关方广泛磋商，并与他们探讨如何最好地解决当前危机”。简而言之，哈提卜的调解目标是寻求结束暴力，防止冲突升级，并确保人道主义援助。
哈提卜被任命一周后，联合国安理会通过了1973号决议，“认定阿拉伯利比亚民众国局势继续对国际和平与安全构成威胁”，授权联合国会员国采取“一切必要措施”以保护利比亚平民和设立禁飞区，禁止所有航班往返利比亚，授权各国执行飞行禁令并检查涉嫌携带武器的飞机，冻结卡扎菲政权控制的资产，但是“一切必要措施”是否包括使用武力存在争议。例如，中国对西方多国部队对利比亚实施军事打击表示遗憾，并表示“中方反对在国际关系中使用武力，对决议中的一些内容是有严重保留的”。俄罗斯也表示，“西方国家对利比亚的空袭行动是对联合国安理会1970号和1973号决议的严重侵犯”。第1973号决议使得北约“师出有名”，立刻开始对利比亚内战的军事干预，各个北约成员国也逐步扩大了制裁范围。军事行动分为两个阶段，最初的“奥德赛黎明”是由北约的少数国家（法国、加拿大、英国、美国）主导，之后的“联合保护者”则是由整个北约作为支撑。值得注意的是，只有与卡扎菲政权有关的个人和实体被列为攻击和制裁目标，反对派军队没有受到旅行或资产冻结的打击。
北约对利比亚的军事行动是安全理事会首次授权为保护目的而使用军事力量，并且违背了一个主权国家的政府的意愿。尽管安理会过去也曾接近过，但它从未越过这条线。例如，在第794号决议（1992年12月）中，安理会授权联合特遣部队进入索马里以缓解人道主义危机，但这是在没有政府的情况下，而不是针对政府。同样，在第929号决议（1994年6月）中，安理会授权法国领导的“绿松石行动”，表面上是为了保护正在卢旺达发生的种族灭绝事件的受害者。尽管联合国对法国政府的动机有许多担忧，但“绿松石行动”也得到了卢旺达临时政府及其武装部队的同意。在第940号决议（1994年9月）中，安理会授权使用军事力量来推翻海地军政府的统治。这项任务得到了海地当局的明确支持。在刚果民主共和国、苏丹和科特迪瓦，安理会授权采取一切必要措施保护平民，参与维和国家的“蓝盔行动”都得到了苏丹等国的正式许可。因此，安理会进入了新的政治领域：对一个主权国家使用军事力量，并声称其目的是“保护平民”。
在哈提卜调解努力的同时，2011年4月，联合国在纽约成立了一个由伊恩·马丁(Ian Martin)领导的利比亚冲突后规划特别工作组（Post-Conflict Planning for Libya Task Force）。他们的任务是评估利比亚冲突后的需求和挑战。到那时，卡扎菲政权的垮台已经是板上钉钉。因此，这个工作小组的任务可以被理解成为“后卡扎菲时代”做准备。2011年革命期间的调解努力未能确保人道主义物资进入，也未能促成停火。直到冲突的最后几个月，国际组织只能向反对派控制的利比亚东部提供人道主义援助。联合国也没有把国际调解工作集中在自己的旗帜下，也没有成功地争取到利比亚周边国家的支持。联合国调解员也没有获得利比亚国内所有冲突各方的支持，因为制裁只针对一方，从而有利于另一方。国际社会也对调停缺乏支持，一些西方国家对反对派的持续支持，以及他们对卡扎菲政权的军事干预，造成了冲突的升级。各方都不同意停火，也不同意在调停下过渡。特别是，鉴于制裁的“一边倒”性质以及西方主要大国对政权更迭的明确支持，反对派武装不愿意寻求以和平谈判的方式解决冲突。
与联合国乏力的调解形成鲜明对比的是，在2011年利比亚革命期间对利比亚的制裁是联合国安理会有史以来实施的最严格的制裁之一。在联合国调解努力之前，联合国采取了大量强制措施。制裁囊括了利比亚经济的关键——利比亚中央银行和利比亚石油公司。除了直接的经济制裁之外，还包含了间接的手段，例如设立禁飞区，以及授权检查公海上的船只等。此外，加拿大、法国、英国和美国明确表示支持反对派力量，并宣布他们正在寻求结束卡扎菲政权。
（二）对本阶段联合国制裁与调解的评价
在这场冲突中，联合国的制裁与调解是脱节的，未能相互促进。此外，北约的轰炸行动同时给调解制造了巨大障碍，也使得卡扎菲政权有借口可寻。北约以一个局外人的身份拿着安理会的决议，最后彻底介入利比亚国内事务，其行为违背了国际法，同时使得人道主义干涉转化成了违背国际法原则的非法干涉行为。北约对反对派进行的军事力量支持，严重违背了国际法上的禁止使用武力原则。3月7日，当哈提卜被任命为联合国驻利比亚特使时，冲突的一方已经成为国际社会严厉制裁的目标。五个常任理事国的不一致，使调解变得极为复杂。
首先，联合国对该政权采取的一系列广泛制裁、批准的军事干预损害了联合国作为调停者的公正性。正如《联合国有效调解指导意见》（UN Guidance for Effective Mediation）所强调的那样，公正是调解的一项关键原则，该指南建议调解人“避免与其他行为者惩罚冲突方的措施有关联，并尽可能减少公开批评当事方，同时私下保持坦率交流”。2011年4月，在卡扎菲大院被轰炸数小时后，联合国的黎波里的办公室遭到洗劫，这表明拥护卡扎菲政权的人将联合国与北约的军事行动联系在一起。因此，联合国特使说服卡扎菲政权的努力是艰难的。在卡扎菲政权受到联合国多项制裁的情况下，加之北约部队因为有安理会模糊的授权，以此为基础对卡扎菲政权进行精确打击，联合国特使在这种不对称情况下尝试进行斡旋和调解可以说是杯水车薪。此外，包括美国和欧盟在内的各种政治行为体增加了制裁的种类，加剧了联合国制裁的不对称性。此外，当哈提卜试图会见卡扎菲政权的高官甚至卡扎菲本人时，北约仍然没有停止轰炸，卡扎菲政权就以此为理由认为联合国的斡旋没有诚意。
第二，联合国的制裁只针对卡扎菲政权，导致利比亚国内反对派力量相信他们的谈判地位会处于绝对优势。因此，联合国制裁提升了反对派武装的战斗意志，并寻求完全的军事胜利，而拒绝调停。理论上，禁止武器进入利比亚对卡扎菲有利，因为他可以依靠自己的武器储备，而反对派部队缺乏这些武器。但是，由于对反对派的武器禁运并没有得到贯彻，使得反对派部队获得的武器在整个冲突期间继续有增无减。由于反对派部队不顾禁运而从西方大国手中获得了大量的军事装备，他们日益增长的军事能力增强了胜利的前景。他们一直拒绝停火提议，比如非盟计划中的停火提议。笔者认为，如果这些反对派领导人和前线部队的高级将领没有得到西方大国的“无条件支持”的“保证”，而是由联合国牵头鼓励他们与卡扎菲政权谈判，促成调解的可能性会大幅增加。
第三，没有向卡扎菲政权提供任何退出利比亚的选择。对卡扎菲及其核心集团的资产冻结和旅行禁令，再加上国际刑事法院的调查和随后的起诉，使卡扎菲官员安全撤离利比亚的前景变得更加渺茫，而卡扎菲的核心官员离开利比亚，将极大削弱其政权实力，此举是否会促进谈判并达成和解，尚不能下定论。联合国的决议中并没有明确规定解除制裁的条件。所以笔者推测，如果给卡扎菲及其亲属“留退路”的条款存在，当卡扎菲看到自己即将倒台时，他可能会援引这些条款而做出让步。联合国的制裁以及西方国家在背后的“运作”鼓励了卡扎菲政权核心成员的叛逃，比如尤尼斯将军和外交部长库萨。再加上前文提到的对利比亚中央银行和利比亚石油公司的制裁，限制了卡扎菲政权的金融能力，特别是向雇佣军付款的能力。叛变和禁令共同削弱了卡扎菲政权的地位。最后，联合国安理会多管齐下，同时进行多个调解轨道，例如与非盟进行合作，也削弱了哈提卜特使的权威。
笔者认为，单方面的制裁与调解的逻辑本就是互相冲突的，后者寻求冲突各方之间的妥协，并需要公正的第三方促进调解。因此，通过制裁和制裁背后的一连串促进现有政权更迭的进程显然是调解的障碍，极容易造成调解的失败。不出意料，2011年的利比亚革命以反对派武装的胜利而告终。此外，在2011年干预利比亚的西方大国中，没有一个国家有意愿部署地面部队或投入实质性的政治资本来稳定利比亚局势。利比亚周边的一些重要国家如土耳其、卡塔尔、苏丹、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国共同对利比亚国内伊斯兰势力的支持，为冲突的再次爆发铺平了道路。
（一）2014-2016年利比亚内战的背景
在卡扎菲下台和去世后，利比亚转型进入失序的混乱时期，安全形势全面恶化，政治形势两极化，频繁的低烈度冲突最终演变为2014年的派系内战。由民兵支持的两个相互竞争的政府为了争夺对石油的控制权大打出手。国内局势的动荡为利比亚国内的伊斯兰激进分子（包括“伊斯兰国”和“基地组织”等恐怖组织）创造了避风港。“伊斯兰国”组织在利比亚的扩张，已对北非地区的反恐形势构成严峻挑战，“利比亚人民及该国周边更广泛的区域面临着迫在眉睫的来自‘伊斯兰国’组织和其他恐怖分子的危险”。
利比亚于2011年颁布的的《临时宪法》规定了过渡政府和议会，2012年选举产生的议会被称为大国民会议(GNC)。2014年初，利比亚人要求举行新的立法选举，要求结束大国民会议的授权，并抗议其无力进行政治改革。哈里发·贝卡西姆·哈夫塔尔将军（Khalifa Beiqasim Haftar）利用这些抗议活动，以及班加西民众对激进伊斯兰武装组织的普遍不满，于2014年5月在利比亚东部发动了一场名为“尊严”(Karama)的军事行动，宣布“伊斯兰主义者”主导的大国民会议（GNC）是非法的。
在2014年6月的全国立法选举中，伊斯兰政党遭遇惨败。一个松散的“伊斯兰”民兵联盟随后发动了一场名为“利比亚黎明”(Libya Dawn)的军事行动，目的是从反伊斯兰民兵手中夺回的黎波里及其国际机场。鉴于冲突升级，联合国秘书长利比亚特别代表塔里克·米特里（Tarek Mitri）试图在冲突双方之间调停斡旋，以结束暴力，确保人道主义物资进入，但最终无济于事。8月14日，由于米特里无法调解，以及冲突的显著升级，联合国秘书长任命贝尔纳迪诺·莱昂为他的继任者。让利比亚国内局势更复杂的是，2014年11月，经过利比亚最高法院裁定，2014年6月全国立法选举产生的利比亚国民代表大会(HoR)非法。
莱昂发起了一系列谈判，以引导冲突各方达成政治协议，并组建联合政府。为应对“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”(ISIL)日益增长的威胁，联合国安理会放宽了武器禁运，允许向利比亚官方武装力量提供武器以打击恐怖分子。经过一年的谈判，国民大会和利比亚国民代表大会的代表以“和平联盟”为基础，利比亚各派在摩洛哥签署《利比亚政治协议》，宣布组建利比亚团结政府。新的总统法耶兹·萨拉杰（Fāyez Muṣṭafā al-Sarrāj）通过了新的民族团结政府协议(GNA)，并得到了联合国安理会的认可。
（二）联合国的干预过程
联合国从2014年到2016年通过的一系列制裁主要有两个目的：第一，支持调解努力，以克服国民大会与利比亚国民代表大会的分歧，促进统一的国家政府的出现；第二，减轻一系列跨国威胁，治理非法走私和非法移民。联合国安理会2014年3月第2144号决议赋予联合国利比亚支助特派团（以下简称为“联利支助团”）支持利比亚领导的过渡和机构建设进程的任务，旨在建立一个“和平、民主、独立和统一的利比亚”。在其中最重要的是建立统一的全国对话机构（singlenationaldialogue），并促进宪法起草公正、包容、透明。
尽管利比亚的统治机构被剥夺了合法性，但联合国坚持认为，当前危机的任何解决方案都必须在选举产生的政治框架内进行谈判。面对行政和立法机构的重复，联合国承认民族团结政府（GNA）和利比亚国民代表大会(HoR)的合法性。莱昂总统同意联合国的这一认定，他的使命核心是“领导利比亚人民就政治制度达成一致，并逐步促进利比亚政治向民主过渡”。
然而，2014年第一次利比亚内战爆发后，联合国安理会又扩大了制裁范围，主要是针对“助长冲突的行为体”（actorsfueling the conflict）。有鉴于此，2014年8月27日，联合国安理会通过了第2174号决议，对支持威胁利比亚和平、稳定、安全或阻碍其政治过渡的行为的个人和实体实施金融和旅行制裁。2015年3月27日通过的联合国安理会第2214号决议旨在打击伊斯兰恐怖分子及其相关组织。
2015年9月，联合国安理会第2238号决议略微修改了联利特派团的目标，明确规定其目标是实现立即和无条件停火，以帮助完成《和平协议》和组建民族团结政府（GNA）。在莱昂总统的领导下，联利支助团成功地建立了统一的政治对话。仅仅一年后，即2015年12月，《和平协议》（LPA）签署，名义上将行政和立法权集中到民族团结政府（GNA）之下。
然而，新一届政府从未得到过利比亚国民代表大会（HoR）的正式认可。另外，新一届政府对国内的主要军事指挥官没有约束力。在联合国斡旋的短暂和平之后，利比亚人又继续为争夺领土、机构和资源的控制权而进行低强度的冲突，而旧的行政和立法机构并没有解散。鉴于这一失败，联合国被指责加速了协议的达成，并且忽视了安全细节（主要是前文提到的军事将领指挥权问题）。莱昂总统和联合国高级调解人指出了利比亚面临的严峻挑战：反对派（伊斯兰主义者）内部的分裂，使得政府一方的提案无法实现，双方都拒绝坐到谈判桌前。莱昂总统不愿无限期地拖延调解，而是希望先建立一个政治框架，在这个框架内谈判其他问题。他认为，只有在建立政治框架的情况下，安全协议才有可能存在。
尽管存在这些挑战，在利比亚当局的要求下，联合国安理会不断增加新的谈判候选人。然而在后续的决议中，虽然有几个人选浮出水面，但由于常任理事国和非常任理事国支持冲突双方，安理会也无法就人选达成一致。
（三）对本阶段联合国干预的评价
与2011年的冲突相比，2014年利比亚内战期间，联合国对利比亚的制裁与调解更加同步。但是，制裁与调解之间仍然很难相互促进，制裁对调解的影响不大。主要原因是联合国安理会内部缺乏统一，以及联合国系统内部职权的划分问题。
制裁委员会对制裁负有责任，并在协商一致的基础上运作，但由于联合国安理会内部的分歧和地区分歧，委员会未能达成一致意见。有54个非常任理事国，包括2014年的乍得、2015年的约旦，以及2016年的埃及，它们都支持冲突中的反对派。制裁委员会难以从中建立平衡，最终双方也没有达成协议。
正如上文所述，联合国指定的高级调解员可以在向安理会定期通报情况时，将阻止调解的个人或团体上报，以便对其施加制裁。这为联合国安理会增加了调解的可能性。这种情况在2016年成为现实，当时莱昂总统上报了阻碍调解的势力，并指出了制裁他们的可能性。然而，莱昂总统遇到了阻力，一些联合国安理会成员对莱昂没有事先征求他们的意见感到不满。联合国安理会最终未能通过追加的制裁决议。
在联合国无法授权追加制裁名单的情况下，制裁是由联合国框架外的个别国家和区域组织实施的。2016年4月，欧盟列举了三名来自两大阵营的利比亚政客，他们阻碍了联合政府的组建：利比亚国民代表大会（HoR）主席阿吉拉·萨利赫（Agila Saleh）；大国民会议（GNC）主席努里·阿布萨赫明(Nouri Abusahmin)； 以及的黎波里民族解救政府（National Salvation Government）领导人哈利法·格维尔（KhalifaGhwell）。资产冻结和旅行禁令的目的是在民族团结政府在的黎波里签订和解协议之际削弱和平解放阵线的反对者。不久之后，美国将格维尔和萨利赫列入名单，但没有将阿布萨赫明列入。
制裁对三人产生了不同的的效果。萨利赫在被欧盟制裁打击后变得更愿意参与和解讨论，而在制裁之前他不同意达成任何和解协议，并拒绝承认民族团结政府（GNA）。格维尔拒绝解散民族解救政府，最终被武力推翻。阿布萨赫明也拒绝解散大国民会议。在2016年4月大国民会议被迫解散时，阿布萨赫明没有当选进入利比亚最高国务委员会（the High Council of State），因此欧盟的制裁实际上对他起到了孤立作用。
制裁的威胁至少对调解产生了一些影响。与西方“伊斯兰”联盟有联系的米苏拉塔省著名政治家阿卜杜勒·拉赫曼·斯威里(Abdulrahman Swehli)公开反对联合国斡旋的谈判。他阻止利比亚的其他政治人物参加会谈，并公开拒绝与反对派联盟达成任何调解协议。2015年6月6日，四名联合国安理会成员（美国、法国、英国和西班牙）希望“发出一个明确的信号，即和平谈判政治进程的破坏者将不会被容忍”，提议将奥斯曼•马利克塔（Othman Maliqta）(与利比亚政府结盟的民兵组织领导人) 和政治家斯威里列入制裁名单，实施旅行禁令和资产冻结，以阻止他们破坏关于政府的和平谈判，并说服更多的利比亚温和派参与会谈。2015年6月，美国、法国、西班牙和英国提议对马利克塔和对斯威里的制裁成功地使他们改变了态度。几天之内，斯威里放弃了他的煽动性言论，开始坐到谈判桌上，之后联合国放弃了对他的制裁。随后，斯威里成功参加了政治谈判，为支持联合国的调解努力，并成为最高国务委员会的主席。
民族团结政府和国民代表大会的主要负责人最终参加了联合国主导的关于停火和组建民族团结政府的谈判，证明了联合国制裁对和平谈判的促进作用。自2015年签署《和平协议》（LPA）以来，那些选择退出谈判的国家一直受到包括阿拉伯联盟在内的国际社会的指责。当然，对利比亚国内阻挠和平谈判的势力进行制裁无疑使得更多的利比亚军事指挥官和政治家转变态度，参与和平谈判。大多数人都希望避免被列入制裁名单。因此，将他们从制裁名单上删除可以构成一个讨价还价的筹码。
综上所述，在2011年卡扎菲政权时期，联合国的重点绝大部分是在制裁上，第1973号决议过分严厉且加剧了冲突，而且制裁只针对卡扎菲政权一方。逐步加强的制裁和军事干预关闭了任何调解的空间。总而言之，制裁阻碍了调解。笔者始终认为，制裁更倾向于支持政权更迭，而调停则追求调解后的和平过渡。有鉴于此，联合国在2011年利比亚战争期间的调解值得反思。五常中一些国家过分的军事干预暴露了他们不支持调解的态度，而调解是以中国为代表的联合国安理会其他成员国和联合国秘书长所青睐的途径。
在2014年至2016年的利比亚内战期间，联合国更加注意把调解和制裁联系起来。联合国安理会的部分成员国发起提议，威胁要对几个试图破坏调解的人进行制裁，这种威胁成效显著。特别是对阻挠联合国调解工作的著名政治家斯威里的制裁威胁，使他的态度转变为更加和解的立场。有学者认为，“威胁制裁可能比实际实施制裁更有效”。值得注意的是，联合国安理会内部的分歧使得地区大国之间的竞争变得肆无忌惮。除了俄罗斯外，埃及、阿拉伯联合酋长国和约旦（2014、2015年的安理会成员）支持哈夫塔尔将军，反对土耳其和卡塔尔。联合国至今仍无法就利比亚的冲突形成一个共同的方针。
总而言之，联合国安理会往往无法有效地平衡各方利益。联合国制裁和调解之间的关系受到联合国安理会内部成员国利益的分歧影响。联合国机构缺乏能够有效约束成员国的机制来确保制裁和调解之间的互补。相比之下，在2014-2016年的内战中，虽然五常成员之间的利益分歧阻碍了制裁的通过，但经过各方努力，最终成功将各方带到谈判桌上。只有联合国安理会成员，特别是五常，在支持联合国调解方面保持一致，制裁才能帮助调解进程。除非五常迫使冲突周边的国家停止对冲突发生地区不同派别的援助，否则冲突各方仍然能够通过各种渠道绕开武器禁运。因此，争取周边国家的支持，甚至动员他们成为冲突地区的“调解人”是十分关键的。
作者 ：北京语言大学 孙铭泽
作者：孙铭泽 责任编辑：